一、理论基础：行政部门法视域与高校治理权的类型

（一）研究高校治理权的行政部门法视域

在目前教育法典化的背景下，传统学界具有较大影响的一类观点是，教育法整体上是隶属于行政法的子部门法。确定适当视角是本研究的前提。高校法治及治理权问题研究可置于行政部门法视域下展开，理由如下：其一，基于主权者的立法意志；其二，在法律移植层面我国受传统大陆法系影响较深，而传统大陆法系的基本经验是，将高等教育领域的法制改革与权利保障问题置于宪法学与行政法学的研究领域之下；其三，从公私法互动的机理逻辑看，公法可视为一类相对于私法的“特殊法”，按照矛盾哲学原理公法具有兼容私法的特质，因此将高等教育法归为公法范畴事实上解决了“主要矛盾”问题；其四，从我国目前的法治实践而言，高等教育法治置于公法领域之下具有可行性与必要性。

（二）高校治理权的规范类型划分

治理权属于公法上的组织权范畴。广义层面的组织权包括“行政单位的机构设置、事物权限、权限的内部机构分配、内部规章制度、业务规程和程序”等。高校治理中的组织权规范是指应对内外部治理需求、提升治理实效，包括权限分配、机构设置、行为规范以及程序规则等一系列法律规范要素的总和。

传统学界在研究高校治理权的规范类型（包括要素）时，停留在单个或部分规范类型上。如认为现代大学治理的现实逻辑主要在于平衡自治与法治这对关系，仅仅关注到国家法律层面的法权要素与高校自主层面的权利要素；另有学者将国家法律层面的法权要素视为高校治理权的唯一规范要素，有悖高校自主权实践规律。在国家机构改革推动党政合署办公的背景下，高校党委领导下的校长负责制获得新的规范意涵，党的法规成为影响高校治理的首要法权要素。“根据功能主义理论，学校由许多不同的子系统或者部分构成，它们都有各自的目的，将这些部分组合在一起就构成了功能的整体。”鉴于此，从整体功能视角出发，综合组织权的类型特征，本文将我国高校治理权规范类型划分为高校行政价值引领与政策依据之“党规法”、高校行政权力设定与行为规制之“国家法”和高校权利实施与治理创新之“校内法”三个系统层面，并对其作用表现及机制展开分析。

二、高校治理价值引领与依据之“党规法”及机制

“党规法”可谓高校治理的“拱心石”。“党规法”在高校治理权中的规范作用主要体现在价值引领层面，进而通过体制设计与制度重塑两重机制发挥治理功效。

（一）“党规法”的价值引领是高校治理的政治保障

在2018年的全国教育大会上习近平总书记指出，教育改革发展观包括“坚持党对教育事业的全面领导，坚持把立德树人作为根本任务，坚持优先发展教育事业，坚持社会主义办学方向”等一系列命题，为新时期高校的治理现代化指明了根本性方向，高校要遵循“为人民服务”的宗旨及突出“四个服务”意识，培养具有坚定共产主义理想信念、积极践行社会主义核心价值观及不断提升个人品德素质、文化修养的爱国主义青年。2020年的全国研究生教育会议上习近平总书记强调，必须“推动研究生教育适应党和国家事业发展需要……加快培养国家急需的高层次人才，为坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献”。此次会议明确了新时代我国研究生教育的十大行动路线，并形成正式规范性文件——《关于加快新时代研究生教育改革发展的意见》，描绘了至2035年我国研究生教育强国之路在总体结构、体制机制、培养模式、服务能力及国际影响力等层面的全景式蓝图。党的价值引领是新时代高校治理克服市场与社会机制内在弱点、化解高等教育深层次结构性矛盾、打开高校多元综合性发展广阔空间的钥匙所在，为我国高等教育事业发展和人才强国战略实施注入不竭动力。

（二）提升高校治理实效的体制设计与制度重塑机制

价值引领是机制运行的保障。“党规法”的机制作用体现在体制设计与制度重塑两方面。

在体制设计方面，“党规法”是体制设计的直接来源。2014年习近平总书记在北京大学师生座谈会上明确了高等教育改革的首要性与必要性，高等教育强国整体规划纲要提上议程；2015年通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，党中央对社会主义高等教育发展规律认识达到一个新高度，高等教育事业建设进入一个新时代；2016年国务院要求在教育领域全面深化“放管服”改革，推动高等教育进行整体结构性变革和走向内涵式发展；2017年教育部下发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，对现代大学与办学制度、人才培养与管理制度、人事聘任与学术评价制度等体制机制进行了顶层规划与设计。在高等教育改革领域，最有代表或卓有成效的体制改革之一的是学位管理体制及其授权审核机制改革。2017年的《学位与研究生教育发展“十三五”规划》明确了学位授权审核制度整体性改革方向，随后《博士硕士学位授权审核办法》对“政校关系”、审核体制、审核方式、组织实施、考核标准以及审核监管等内容进行了统筹性规范。本轮体制改革“已突破高校办学自主权资源配置的传统界限，触及政校学位关系、审核规制模式、规制理念等更本质的内容和纵深环节”，一个新的学位制度规制时代开启。总之，制度设计必须遵循现代社会价值原则与事物发展规律，党中央对高等教育体制机制的“放管服”改革是高校治理现代化的根本保障，也是实现2050年我国高等教育强国目标的前提。

在制度重塑方面，“党规法”为高校管理体制重塑提供依据。高校根据党中央的会议精神及教育行政部门政策文件，进行规则填补和制度重塑。例如，根据《中国教育现代化2035》，重点高校正着力完善以“非升即走”为核心内容的教师聘任及职称考评制度。根据全国研究生教育会议精神及《教育部关于全面落实研究生导师立德树人职责的意见》，高校普遍对博士生教育培养模式进行改革，重视培养过程与质量、破除对毕业前置论文的强制要求，一套新的研究生培养监督机制将会落地。一部分高校已放弃前置论文要求而将培养重心落实到博士论文质量本身上，如2021年11月，清华大学启动了“文科博士论文质量全面审查工作”。根据中共中央、国务院的《完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》以及科技部等三部门《关于事业单位科研人员职务科技成果转化现金奖励纳入绩效工资管理有关问题的通知》，高校进一步改革了科研成果所有权与使用权制度及其方案。如2021年3月，复旦大学开展“科研人员所有或长期使用权试点”，通过“赋权”探索新的成果转化机制。

三、高校治理权力设定与规制之“国家法”及机制

从国家法层面而言，高校行政法治的基本逻辑是：作为首要原则的“依法之治”、作为进阶要求的“良法善治”以及作为高阶要求的“公平正义”。作为一种价值引领，需要一套具体的行政法治措施与机制予以实现，包括高校行政主体、行为、程序及救济四个层面。

（一）主体层面的赋权与落实机制

从主体结构层面看，“每一个组织，不论它的目的或性质如何，都涉及权力的某种分配。每一个组织必定有一个管理机构，它以整体的名义作出各种决定，并在关系到组织目的时，总比单个成员有更多的权力”。拥有权力是组织设定集体目标、约束组织成员、构建义务性秩序的要素前提，对组织赋权的正当性在于义务秩序的合法性及合理性程度。党领导高等教育体制改革的整体走向是，确认高校独立法人主体地位，进一步激活高校办学自主权。办学自主权的本质即是一种赋权机制，通过“外部权力联结与下放装置”对高校行政权限进行确认与规范，为高校内部权力（利）的自主行使提供合法性、正当性。“在组织法层面，《高等教育法》与《教育法》对自主办学权利（力）的确认与赋予，是立法机关居于政府与高校之间对高等教育事业行政管理权限的一次有效分配。”近年来，通过“放管服”改革，“政校关系”调整方式从事前审批趋向事中事后监管，有利于调动高校的积极性，以问题为导向采取更有针对性与回应性的治理策略。

赋权的同时要做好权力（利）的承接与落实工作，确保高校行政治理的科学性、民主性与精确性。2019年6月全国人大常委会首次对《高等教育法》的实施情况进行了合法性监督检查，办学自主权的实施情况是重点检查问题之一，实际就是要确保国家层面教育行政权放得“合理、得当”，而高校自身也要提高承接能力，“确保高校能够‘接得住’”。是否能接得稳、接得好，需要从行为、程度及救济层面进行有效规范，做好“规范秩序”之设计，形成一种符合教育规律、确保受教育权公平实现、激发学术创造与成果转化的常态化制度。

（二）行为层面的选择自由与风险防控机制

选择（形式）自由是行政法教义学上的概念，强调行为主体在权限范围内对实施行为的形式具有裁量性，裁量以效率为准则。在公共行政上，行政效率与法具有内在契合性，效率可谓一种“珍惜资源原则”指示着行政手段与目的达成之间的匹配性和契合度。高校行政相比政府行政而言更具专业上的特殊性，其形式自由范围理应更大，但就效率内在向度而言，内涵不止于成本、效能等传统效率资源之衡量，还应包括公平公正、有教无类、平等博爱等大学精神价值之实现，这又给高校行为形式自由加入了教育善治的限定标准。随着高校治理事项的精细化与治理程度加深，高校卷入司法审查的领域逐渐增多，面临的法律风险也在增加，不仅表现为学生与教师两大群体因不服高校行为决策引发的矛盾，也包括高校行为决策不当引发的内部治理与社会风险。如，2019年的“柴丽杰诉上海大学博士学位评定案”，不仅仅是一起学位法律纠纷案件，更引发了对高校二级学院的规则权限大小以及行为的正当性边界的重新考量；2021年6月的“复旦大学某青年教师持刀伤人案”，若仅从形式合法性层面而言，学院按照聘任合同约定的解约条件作出解聘决定并非不当，但高校在创设这类“非升即走”制度时是否充分考量了良法善治等实质正义理念以及大学教育之精神，在具体实施过程中是否严格不折不扣执行量化标准，而未对教师本人的情况进行综合性考虑，是值得商榷的。

2020年《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》第6章明确提及要完善针对办学过程中出现的重大、复杂案件和问题的风险防控体系和决策评估机制。一方面，要建立以预审机制为核心的校园法治风险预警前端机制和及时备案审查的后端机制，对案件行为性质、影响范围、涉及群体以及对师生的损益程度等问题，吸纳社会力量和专业人士进行事前预警评估；另一方面，要发挥校内法治机构的专业优势，其作用不局限于法律咨询或顾问层面，而是要将法律意见真正融入高校党委及行政的决策之中，起到实质性合法、合理性审查功能之作用，将抽象宪法、法律条款转化为生动的鲜活的校园行为规范。

（三）程序层面保障人格尊严及机制

法律程序经历社会的变迁后更注重对实质正义的追求，演绎出一种具有技术性且符合规范性的理想模式，趋向人格尊严的价值模式成为一个新的增长点，“尊严方法是对特定政治结构和政治过程所认可的个人观念进行分析，它关注作为政治理想的人类价值”，可谓“对作为政治理想的人类尊严的一个注释”。我国高校承担着教书育人、科研、社会服务、国际交流以及文化创新五大使命。教育的本质在于爱，根本使命是立德树人；科研所追求的是“全心全意为科研服务”的天职使命观；社会服务本质是公法给付精神的体现，目的是拓展民众公共福祉、实现共同富裕；国际交流是培养具有世界眼界人才及提升我国综合国力、国际话语权的重要途径；文化创新的根本在于营造积极、活跃、主动和有担当的大学校园文化思想。可见，高校的根基在于人，以人格尊严为基础的程序正义理论与机制作为高校的治理策略性手段尤为契合。

在实现机制层面，首先需要完善基础性程序规则，包括事前、事中及事后程序。其次，提高程序性规则的实质正义程度。实质正义指向规则内容合理性及其结果评价维度，仅仅设置形式规则不能实质性地解决高校成员心系问题，会降低师生对高校规章制度的信赖程度。最后是以人格尊严作为正当程序的内在检视指标，防止法治工具主义思想对人的主体性价值的僭越。如“非升即走”制度只可作为提升学术竞争力、激发科研创新的一种辅助手段，切莫使其作为超越高校成员人格尊严的一种目的。

（四）救济层面的实质性化解纠纷机制

2020年中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》第5章“提升治理法治化水平”中明确指出，化解社会矛盾的重心在于预防、调处与形成综合处理机制，而其关键在于实质性地化解矛盾纠纷，增加社会安全感、保障人民权益。高校治理过程中的矛盾纠纷存在外溢的风险，应努力将矛盾纠纷化解于校园之内。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》第5条明确提出了“校内救济、行政救济与司法救济”三类主要的救济机制。其一，校内救济主要制度形式是申诉。其二，广义的行政救济包括行政申诉、复议以及仲裁等形式。其三，司法救济是法治国家的“拱顶石”。基本思路是，在完善相关制度的基础上将申诉制度打造为学校纠纷化解的主渠道，将行政复议作为校外救济的主阵地，而将司法救济作为兜底的保障手段。在三类救济机制的衔接上，以当事人的利益诉求为基础设置开放性基准，充分践行“无漏洞救济”的法治国家人权保障理念。

四、高校治理权利实施与创新之“校内法”及机制

（一）章程的契约法治精神是高校法人化治理的基础

从历史溯源的角度看，“校内法”出自学生行会共同体针对内部管理而达成的联合宣言。在19世纪初美国的“达特茅斯学院案”中，马歇尔法官指出大学章程即是一个与国王达成有效对价的“捐赠契约”，大学章程迈入一个更注重平等、自主精神的契约时代。历史环境的差异塑造出两大法系下章程的两条平行发展路线，但不论是“特许令状”还是“捐赠契约”都内含一种契约法治精神，是基于大学共同体由“本质意志”所联合的内在结构属性所决定。契约法治精神主要体现在平等、自主和守信三方面。

高校法人改造本质是通过一种拟人化技术让其具备类人格主体，准用基于人格而形成的三类契约法治精神。其一，“平等”是指高校法人主体的权利能力一律平等。在法律主体的资格要件和准入许可上采取一种模糊化和开放性的处理方式，按照主体的能力大小和特色资质进行区分，打破传统行政集权管理中的等级次序排列思维，践行宪法上的“平等精神”。其二，“自主”是指高校法人主体根据自身各异的行为能力行事。行为能力受制于高校主体的“自身素质”，影响高校“素质”的因素主要有外部和内部两种：外部因素包括历史环境和社会整体环境，基于历史优势而形成的重点与非重点大学划分直接决定了现今高校的整体地位和实力，基于整体环境而形成的发达地区与落后地区划分影响高校竞争的软实力；内部因素主要是指法人治理结构，通过自主化制度安排形成特色的治理效果。外部环境相对于高校自身治理而言无能为力，但高校可以通过优化内部法人化治理机构，改变现实处境而争取更多的外部资源。其三，守信是指高校依靠契约手段实现内部治理的民主化与外部管理的合作化。“社会契约与普通市民契约的精髓定位在两个或者多个主体之间的相互的、互惠的协议，双方都有权利和义务”。通过权利与义务的双向联结形成互惠的共同体结构，不仅有利于培养高校成员独立与自主精神，也可形成平等与协作的外部教育行政管理关系。

（二）章程效力的实现及法人化治理机制

学界对高校章程批判较多的一个点是，章程缺乏效力性和可实施性。第一，效力问题的症结在于高校章程的法律性质模糊。我国的法规范体系是按照法律效力位阶次序依次排列的，呈现出明显的上下等级序列特征。高校章程的“位阶”决定其效力，代表性观点认为其是国家法律、法规之下的“下位法”，但这种法律定位较为理想。我国高校类型差异较大，还存在公立与民办高校之分，而章程本身是与国法相对的一类治理机制，不应将两者进行同一位阶比较，作为一类按照法治社会原理所构建的软法规范，对高校内部治理起到统筹安排之效用，在此意义上国家法可对章程起到一个类似于“社会规范性审查”的事实依据作用。第二，可实施问题的关键在于明确章程的事物属性及实施机制。我国法律体系受传统大陆法系影响较深，高校因承担着社会主义国家五大教育使命而呈现浓厚的公法学特征，高校章程可作为公法人治理过程中的一种公法契约，借用公法契约机制可将高校章程规定的权利义务内容落实。公法契约机制还可拓展至校内各类组织机构之间关系调整和运行领域，甚至外溢作为“府学（政校）关系”的调整机制。

高校法人化治理机制主要可从主体定位、结构重塑及自律与监督机制三个方面来看。

第一，清晰界定高校公法人的法律主体定位与内涵。在形式层面，公法人蕴含着极强的人格拟制技术，具备拟制性与建构性功能特征、推动法人制度成为横跨公私法领域的聚合组织自由意志的装置，是推动高校法人治理内生性动力的前提。在内容层面，公法人是公共行政主体的一种专业性表达，能够将组织权力进行分配和责任义务的均衡分担，破除传统行政组织的科层制弊端，耦合专业性与行政性，实现组织机构的灵活化、分殊化以及专业化变革需求。在功能层面，公法人是治理组织结构最佳化与行为方式契约化的一种追求，表现为“组织最适诫令”原则，实现“合法、完美、可接受以及可行”等要素之相互配合；行为方式契约化是指高校行政“平权化”与“契约化”的过程，平权化、合作化、民主化成为治理方式。在结果层面，公法人是对独立性、行政性及专业性的高校公共组织的确认，高校行政的权力（利）来源与性质本身具有一定的独立性或本源性，在诉讼层面具有完整的被告主体资格和在专业层面的自治主体地位。

第二，实现高校法人治理结构的重塑。基于章程的高校法人化治理的一般结构模式是，以教职工代表大会、学生代表大会等校内民主参与组织为治理“底座”，以学术委员会、学位评定委员会等为代表的学术组织和高校行政职能部门为治理“两翼”，以校党委、校长办公室作为最高决策机构。配置这四类组织要素，形成一个最终有赖于高校差异化行为能力的法人治理模式，需要使得不同高校每类治理层级内部要素的合理化与最佳化。

第三，健全和完善高校自律和监督机制。高校监察是“自律”与“监督”两种形式的有效结合与统一。2008年中央纪委、教育部等多个部门联合印发的《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，将高校反腐倡廉建设与传统监察工作相结合，并指示建立高校内部监察制度体系；随后各高校章程建设过程中以不同形式对监察机制进行了规定，目前在高校监察体系中，“主要存在廉政监察、执法监察、效能监察、审计监督、学术惩戒、人事监管等多种监督形式，它们在改革过程中不断交织叠加，进而形成了当前监察机构、人事部门、审计机构、学术惩戒机构共同作用的格局”。完善自律和监督机制既要注重监察的分类与层次性，又有必要实行监察过程的统筹配合。如行政部门人员的法律及纪律监督、一般高校教师的师德监督以及学术不端领域的查处等，在调查、处理规则及决定形式等方面存在差异；同时高校内部教师岗位及职能往往具有多重性，问题也涉及多个领域，必须多元机构协作联动，实现监督效果的协同化与不断提升。

五、结语：“三位一体”推进我国高校治理现代化

《中国教育现代化2035》中强调大学治理现代化离不开系统发展和协同推进。“大学不仅仅是一所教授一定数量学科的学校，而是最如实、最具代表性地反映这个时期的机构。”作为现代社会主体维度中最为复杂的组织之一，高校的现代化治理是“党规法”“国家法”和“校内法”三类系统综合的结果。三类规范类型在具体的治理过程中存在一定的功能差异，是按照从外部到内部、从抽象到具体的内在逻辑结构排列的。在顶端与抽象层面，党的全面领导是高校特色发展的根本保障；在中端与中间层面，党的意志上升为国家意志，通过国家法律对高校治理权进行设定与规制，按照社会主义国家建设发展需要落实五大高校职能使命，为高校治理填充了框架与内容；在底座与具体层面，通过章程的公法契约构造将党的价值理念与法律规定的权力（利）具体转化为法人权利，为高校法人化治理提供行为依据与规范约束，也有利于高校的治理创新。但以高校为耦合机体，三类规范类型又是一个不可拆分的整体。高校既需要执行党和国家的意志，引领社会之主流价值观，倡导学术之自由理念，又必须在充分发挥自身的法人化结构的基础上将此意志转化为具体的制度方案，形成特色治理模式。高校实际承载着权力与权利之博弈价值，在自由和秩序的矛盾有机体中演绎着真理的蜕变，也需要在国家法律的框架内设置权力（利）运行的链条装置，为国家与社会发展充当好晴雨表与传感器角色。按照三类规范类型的逻辑，对不同的治理权规范要素作出合理安排，“党规法”“国家法”和“校内法”“三位一体”，系统地推进我国高校治理现代化建设是新时代高校发展的必由之路。